Collectivités territoriales : Pourquoi mettre en œuvre une gestion pluriannuelle de vos dépenses ?

Ces dernières années, les collectivités territoriales n'ont eu de cesse de voir leurs budgets impactés par la hausse de l’endettement ou par la fluctuations des aides de l'Etat. De plus en plus, le Gouvernement vise à associer les collectivités territoriales à la maîtrise de la dépense publique comme le définissent les contrats de Cahors, qui limitent durablement les dépenses de fonctionnement de leurs budgets principaux.

Pour s’adapter à ces contraintes budgétaires et contextuelles toujours plus fortes, les collectivités territoriales définissent leur stratégie grâce à un outil de pilotage financier et politique, le Plan Pluriannuel d’Investissement (PPI).

Ce document stratégique, élaboré par les services financiers et les élus, dresse la liste de l'ensemble des projets programmés et des financements qui leur sont attribués chaque année pour une durée de 5 ans. Les collectivités territoriales peuvent ainsi se détacher du principe d’annualité et planifier des projets de long terme.

L’avantage de cette logique de préparation budgétaire en pluri-annualité, consiste dans la possibilité d’actualiser les prévisions budgétaires en fonction des besoins de la collectivité. La gestion pluriannuelle permet d’anticiper les grands chantiers et projets sur la durée d’un ou plusieurs mandats, et apporte une dimension de prospective financière dans la gestion de la collectivité. Pour rappel, l’objectif de la prospective financière est d’étudier les meilleures options de financement pour les projets locaux, souvent par le biais de l’emprunt ou par la fiscalité.

Concrètement, les collectivités prévoient leurs futurs investissements par une stratégie de gestion pluriannuelle de leurs dépenses, pour s'assurer que les investissements en cours, initiaux et les investissements programmés, concordent avec le programme global de financement.

Le premier enjeu pour la collectivité territoriale est de suivre les normes et le cadre législatif.

1. Une obligation encadrée par la loi

Depuis la réforme gouvernementale de loi NOTRe, les collectivités locales ont pour obligation de programmer leurs engagements budgétaires sur plusieurs années.  Promulguée le 7 août 2015, la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) clarifie les compétences décentralisées aux collectivités. Il s'agit du troisième volet de la réforme des territoires après la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et la loi relative à la délimitation des régions de 2015.                                                        Marylise Lebranchu - alors Ministre de la décentralisation et de la fonction publique - le Ministre de l’intérieur et le Secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, ont porté ce projet de loi à bras le corps, pour faire des régions les moteurs du redressement économique du pays. Cette loi, faite en coordination avec les élus, avait pour but plus général de moderniser le système des dotations aux collectivités, leur donner de la visibilité sur leurs ressources, et améliorer l’efficacité de la dépense publique.      

Les collectivités et organismes publics ont désormais l’obligation de  transmettre au comptable public, sous forme dématérialisée, les pièces nécessaires à l’exécution de leurs dépenses et de leurs recettes (modalités fixées par décret).  

En effet, à partir de la préparation budgétaire 2016, il y a eu un renforcement de la responsabilité financière des collectivités territoriales. Il est désormais obligatoire d'avoir une prévision pluriannuelle budgétaire lors du débat d'orientation budgétaire (DOB), étape de préparation budgétaire.

Cette étape précède le vote du budget primitif dans les collectivités qui a lieu en avril. Dans les régions et départements, ce budget prévisionnel doit être prêt jusqu'à 12 jours avant l’examen budgétaire et jusqu’à 2 mois pour les communes.

Avant le DOB, l’obligation fixée pour les communes de 3500 habitants et plus, était peu précise sur les modalités, engageant simplement un débat « sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et sur l’évolution et les caractéristiques de l’endettement de la commune » (CGCT, art. L.2312-1).

Depuis, le DOB a formalisé ce cadre avec des contraintes d’application pour une meilleure information des élus municipaux. Le PPI permet une lecture claire des engagements et de la gestion de la dette.

Comme le précise la Gazette des communes, l’information est même renforcée dans les communes de plus de 10 000 habitants puisque le rapport d’orientation budgétaire (ROB) précise le devoir de présenter les enjeux de la structure, notamment sur l’évolution des dépenses et des effectifs ainsi que l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.

Ce cadre normatif qui sort de la logique d’annualité permet d’anticiper les contraintes financières à venir et de prioriser les projets au sein de la collectivité.

Dans le cas d’une commune par exemple, cette analyse permettra de faire le budget prévisionnel des projets politiques de la majorité municipale. La bonne planification des projets et la connaissance de la part des subventions comme source de financement permettent in fine aux élus de valider le financement de leurs projets.

Cette présentation du DOB rend compte de façon plus transparente des enjeux de la gestion budgétaire des collectivités. Comme en témoigne Marc Hervé, adjoint chargé des finances à Rennes (210 000 hab., Ille-et-Vilaine), “c’est une manière de montrer que nous sommes une collectivité locale sous contraintes qui doit faire des choix budgétaires”.

Le PPI ne s'inscrit pas nécessairement dans la temporalité du mandat politique même si cela est recommandé, puisqu'il est le résultat de la planification stratégique politique. Grâce à la planification pluriannuelle, les services administratifs peuvent définir des objectifs financiers et les confronter au réel de l’évolution sociétale. A partir d’une bonne prévision budgétaire qui s’étale sur plusieurs années, les équipes des services des finances déduisent un prévisionnel des besoins et estiment le montant précis des recettes à leur financement.

Les élus peuvent ainsi obtenir une analyse transversale et prévisionnelle des besoins en investissement de leur commune. Cet outil décisionnel rend plus simple l'arbitrage, la priorisation des projets et la rationalisation des investissements.

2. Adapter les prévisions budgétaires de sa collectivité sur long-terme

Le Plan Pluriannuel d’Investissement donne la possibilité d’adapter ses prévisions budgétaires au contexte et de rééchelonner ses dépenses en cours d'exercice. Il permet notamment de rééquilibrer la balance financière entre les projets sur-financés et les autres.

Comme en témoigne le Maire de Mâcon, le PPI se doit d’être régulièrement réactualisé : “Le PPI du mandat précédent a été réalisé à 85 % car nous différons les projets quand les subventions font défaut, le principe étant de ne pas augmenter, entre le début et la fin du mandat, le niveau d’endettement de la commune.”

Le PPI est donc fortement lié à la gestion de la dette de la collectivité. En effet, cette programmation permet de pallier les aléas et contraintes financières imposées aux collectivités territoriales. Comme en témoigne dans la Gazette des Communes Olivier Nys, directeur général des services (DGS) de Montpellier : "Il faudra bien payer l’addition et restaurer les comptes publics. Je pense que, à partir de 2022, au nom de la solidarité traditionnelle des collectivités envers l’Etat, nous devrons participer à l’effort de remboursement de la dette, sous une forme ou une autre."

Il faut noter que lors de la Covid-19, le schéma budgétaire de pluri-annualité a permis aux collectivités de distribuer les crédits du Plan de relance gouvernemental pour financer les projets prioritaires.

Mais comment élaborer un Plan Pluriannuel d’Investissement?

3. La méthode : les étapes de l'élaboration du PPI

Dans sa mise en œuvre, le Plan Pluriannuel d’Investissement permet donc de savoir si le programme d’investissements d’une collectivité est compatible avec le maintien de ses grands équilibres financiers.           À ce titre, il doit être réalisé le plus tôt possible, afin d’assurer la cohérence de la mise en œuvre du programme de mandat. Son objectif premier est d’analyser la situation fiscale et d’établir des diagnostics financiers.

Pour se faire, les collectivités locales mesurent leur potentiel et construisent des scénarios prospectifs en collaboration avec tous leurs services. Le PPI est le document qui fait la synthèse des budgets de chaque service. Son élaboration et sa mise à jour sont généralement pilotées par la direction des finances.

Tout d’abord la collectivité se doit de faire un état des lieux des projets en cours comme les crédits d'investissement courant : entretien, maintenance, mises aux normes du patrimoine, etc. A partir de ces données, la collectivité va pouvoir en déduire sa capacité d’investissement à venir pour le mandat.

Il y a trois grandes étapes à la réalisation d'un PPI :

A) Piloter des réunions techniques en collaboration avec chaque service

Prévoir d’abord des réunions techniques avec chaque service pour bien identifier leurs situations financières et leurs besoins. Le pilotage sera fait par la direction des Finances et en présence des services techniques. Pour faire coïncider besoins et commandes, la direction en charge des marchés publics doit également être associée afin de définir le calendrier des procédures et des appels d'offres.

B) Penser stratégie d’investissement en incluant la prospective financière

Le PPI sera le résultat d’une production de données collectives, restituées selon des critères financiers pour chaque projet (nature, bénéficiaires, suivi des réalisations, prévisions financières, localisation, attributions).   Les politiques publiques vont être traduites en données chiffrées où chaque opération est regardée sous l'angle des recettes et dépenses. Le différentiel orientera le choix de financement d’équipements nouveaux par exemple. Ensuite, à partir de la prospective financière, relever la capacité d’investissement que la collectivité pourra supporter sur le mandat, c’est-à-dire le montant d’investissement.

C) Contribuer à l'arbitrage et à la validation du PPI

La Direction Générale assiste aux réunions de pré-arbitrage et d’ajustements administratifs. Il est également possible d’organiser des réunions de concertation locales pour adapter les orientations budgétaires aux priorités citoyennes. Finalement, la phase d’arbitrage doit être validée par le maire et l’adjoint aux finances.

Le choix de communiquer sur le PPI appartient aux collectivités même s’il est conseillé d’organiser des réunions de présentation auprès des services administratifs et des élus pour faire adhérer aux projets. Toutefois, en raison de l’actualisation régulière de ce document, certains considèrent que ce document est un outil interne à ne pas diffuser.

Ressources

https://www.lagazettedescommunes.com/391627/les-consequences-pratiques-de-la-loi-notre/  

https://www.lagazettedescommunes.com/414028/le-debat-dorientation-budgetaire-bien-plus-quune-formalite/

https://www.lagazettedescommunes.com/712512/les-collectivites-jonglent-avec-leur-plan-pluriannuel-dinvestissement/

https://www.lagazettedescommunes.com/712512/les-collectivites-jonglent-avec-leur-plan-pluriannuel-dinvestissement/

https://www.lagazettedescommunes.com/700779/le-retour-vers-le-futur-de-la-gestion-financiere-des-collectivites/